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Interview: Verwaltungsrechtler Henning Bahr: "Fahrverbote sind letztes Mittel"

Mit dem Verwaltungsrechtler Henning Bahr sprach unser Reporter Dieter Hintermeier über die Folgen des „Diesel-Urteils“ des Bundesverwaltungsgerichts, schlechte Luft in den Städten und wie Bürger künftig dagegen vorgehen könnten.
Die Kälte macht Autoabgase erst richtig deutlich. Allerdings bleiben die Schadstoffe im Sommer wie im Winter unsichtbar. Foto: Kay_Nietfeld (dpa) Die Kälte macht Autoabgase erst richtig deutlich. Allerdings bleiben die Schadstoffe im Sommer wie im Winter unsichtbar.

Herr Bahr, was sind die wichtigsten „Ergebnisse“ des Urteils des Bundesverwaltungsgericht zum Fahrverbot für Dieselfahrzeuge?

HENNING BAHR: Zunächst ist es schwierig, etwas zu den Einzelheiten der Urteile zu sagen, weil bisher nur zwei Seiten Pressemitteilung des Bundesverwaltungsgerichts vorliegen und die Urteilsbegründung um ein Vielfaches länger sein wird. Es geht um zwei Entscheidungen der Verwaltungsgerichte in Düsseldorf und Stuttgart gegen die jeweiligen Länder Nordrhein-Westfalen und Baden-Württemberg.

Um was geht es konkret bei der Entscheidung?

BAHR: Thema sind die Luftreinhaltepläne der Städte Düsseldorf und Stuttgart und diese hatten die Verwaltungsgerichte beanstandet. Bezüglich Düsseldorf bemängelten die Richter beider Instanzen, dass Fahrverbote für Dieselfahrzeuge überhaupt nicht als Mittel der Reduzierung von Emissionen wie Feinstaub und NOx, also Stickoxidverbindungen, erwogen wurden. In Stuttgart hatte das Verwaltungsgericht festgestellt, dass alle Mittel bis auf ein Fahrverbot ausgereizt wurden – und dann müsse dieses umgesetzt werden, wenn die europarechtlich festgestellten Grenzwerte immer noch zu oft überschritten werden.

Waren die Leipziger mit diesen Entscheidungen einverstanden?

BAHR: Diese Entscheidungen haben die Leipziger Bundesrichter „gehalten“, also im wesentlichen als richtig eingestuft. Daneben hat das Bundesverwaltungsgericht aber auch festgehalten, dass solche Fahrverbote im Einzelnen dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügen müssen, also dass Fahrverbote weiter das letzte Mittel bleiben müssen, vorher andere Möglichkeiten ausgeschöpft werden dürfen und müssen, dass nicht mit einem Schlag alle Diesel- oder sonstigen Fahrzeuge aus den Städten verbannt werden dürfen und Ausnahmen für besondere Nutzer, zum Beispiel Handwerker oder Anwohner, vorgesehen sein müssen.

Trotzdem: Fahrverbote können grundsätzlich angeordnet werden?

BAHR: Damit ist gleichwohl bundesgerichtlich festgehalten, dass Fahrverbote im Grundsatz rechtlich zulässig sind, wenn andere Maßnahmen keinen ausreichenden Effekt für die Einhaltung europarechtlich gesetzter Grenzwerte für Schadstoffbelastungen erzielen. Sie dürfen weder von vornherein ausgeklammert noch flächendeckend als Allheilmittel verwendet werden, sondern müssen verhältnismäßig bleiben – aber das ist eigentlich eine verwaltungsrechtliche Binsenweisheit.

Müssen die Diesel-Fahrer jetzt mit kurzfristigen Fahrverboten rechnen? In Hamburg stehen Fahrverbote ja bevor?

BAHR: Hamburg hat in seinem Luftreinhalteplan Fahrverbote schon ausdrücklich als Maßnahme vorgesehen und kann diese jetzt mit dem bundesgerichtlichen Rückenwind natürlich mit gutem Gewissen um- und einsetzen. Daher ist durchaus denkbar, dass in Hamburg schnell gehandelt wird. Aber die übrigen Länder sollten die Entscheidungen durchaus ernst nehmen und sich mit der Möglichkeit auseinandersetzen.

Bestehen noch andere Möglichkeiten außer einem Fahrverbot?

BAHR: In Städten, in denen die Grenzwerte vielfach überschritten werden, ist dabei zu prüfen, ob andere geeignete Maßnahmen schon ausgeschöpft wurden. Erzielen diese keinen ausreichenden Erfolg, können Fahrverbote nicht nur möglich, sondern mit der bundesgerichtlichen Entscheidung sogar rechtlich geboten sein.

Was kommt nach dem Urteil auf die Kommunen die Länder zu?

BAHR: Kommunen und Länder werden gemeinsam die jeweiligen Luftreinhaltepläne anhand der Vorgaben der Urteilsbegründungen prüfen und gegebenenfalls verändern oder erweitern müssen. Hierfür wird sicher etwas Zeit vergehen, zumal man den Wortlaut der Urteil des Bundesverwaltungsgerichts benötigen wird. Aber Untätigkeit kann sich letztlich niemand mehr leisten – sonst drohen sicher erneute Klagen.

Können mögliche Fahrverbote vermeiden?

BAHR: Fahrverbote können vermieden werden, wenn andere Alternativen zur Verringerung der Belastung zunächst ausgeschöpft werden. Das können Geschwindigkeitsbegrenzungen, Ausweitung von Umweltzonen, Verstärkung oder Veränderungen am öffentlichen Personennahverkehr, Abschirmung von Wohngebieten gegenüber Durchfahrtstraßen oder zahlreiche andere Maßnahmen sein. Dazu gehören allerdings auch Schritte, die jenseits verkehrsrechtlicher Regelungen oder originärer Verkehrspolitik liegen.

Reicht das aus?

BAHR: Letztlich behandelt das Fahrverbot – oder jede andere Maßnahme, die die Auswirkungen von Fahrzeugemissionen mindert – nur das Symptom. Die Ursache liegt im Fahrzeug selbst, so dass nicht nur die Länder und Kommunen, sondern auch der Bundesregierung und Bundesgesetzgeber gefordert sein mögen, auf die Hersteller einzuwirken.

Können sich Diesel-Fahrer gegen Fahrverbote durch Kommunen wehren?

BAHR: Grundsätzlich kann sich ein Bürger, der von einer hoheitlichen Maßnahme betroffen ist, auf dem Verwaltungsrechtsweg wehren.

Wie könnte das konkret aussehen?

BAHR: Ob ein Klagerecht im Einzelfall besteht, kann man auch nur im Einzelfall beurteilen. Ebenso die Erfolgsaussichten eines solchen Vorgehens. Halten sich die Länder bei den Luftreinhalteplänen und die Kommunen bei der Umsetzung an die Vorgaben der jetzt getroffenen gerichtlichen Entscheidungen, wird es wahrscheinlich schwer, sich gegen solche Maßnahmen durchzusetzen. Dennoch kann es im Einzelfall natürlich sein, dass jemand nicht von einer Ausnahme erfasst wird, obwohl dies aus Gründen der Verhältnismäßigkeit nötig wäre. Jedoch ist dies – wie schon gesagt – auch der Prüfung im Einzelfall vorbehalten.

Können sich auch Anwohner belasteter Straßen zur Wehr setzen?

Bei den Rechtsschutzmöglichkeiten wird man aber bedenken müssen, dass die Urteile des Bundesverwaltungsgericht grundsätzlich die Bedeutung des Schutzes der übrigen Bewohner, Anlieger und Verkehrsteilnehmer gegenüber den Fahrern eher stärken. Insofern besteht auch die Möglichkeit, dass sich Anwohner oder Eigentümer an besonders belasteten Straßen gegen ein Unterlassen von Minderungsmaßnahmen zur Wehr setzen. Wenn die Belastung dort zu hoch ist, kann sich aus den Feststellungen der Gerichte durchaus eine Pflicht von Land und Kommune ergeben, etwas gegen Grenzwertüberschreitungen zu unternehmen. Auch hier ist der Einzelfall entscheidend.

Tut sich noch eine weitere Front auf?

BAHR: Ja. Eine weitere „Front“, ergibt sich aus der Zusammenschau einer neueren Entscheidung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts (Beschluss vom 24.1.2018 – Az. 7 ME 111/17) mit den Urteil des Bundesverwaltungsgerichts. Danach ist ein mögliches Klagerecht von Anliegern an Ausweichstrecken, auf die der durch Fahrverbote belastete Verkehr ausweicht und dort zu einer höheren Einwirkung von Lärm, Staub und sonstigen Verkehrsemissionen führt. Auch diese Interessengruppe mag im Einzelfall Möglichkeiten haben, auf Fahrverbote Einfluss zu nehmen.

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